备案审查让基层意见直达地方国家权力机关·重庆日报数字报

　　开栏的话

　　以习近平同志为核心的党中央领导人民坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，全方位、全链条维护最广大人民的根本利益。

　　普通群众通过基层立法联系点参与法律草案的起草、备案审查让基层民意直达地方国家权力机关、聚焦群众关心的民生问题开展人大监督……全过程人民民主在重庆正沿着“最广泛、最真实、最管用”的方向不断推向深入。

　　本报今起推出“全过程人民民主的重庆实践”栏目，聚焦群众身边的民主实践，展现重庆不断发展全过程人民民主的生动场景。

　　规范性文件俗称“红头文件”，对规范性文件的备案审查工作，能够确保“红头文件”合宪合法且“互不打架”。

　　做好备案审查工作，关乎法律法规的正确有效实施，也关乎人民群众的切身利益。近年来，重庆深入推进备案审查制度和能力建设，不仅严谨细致地做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，还充分保障公众知情权，畅通了人民权益表达渠道。

　　去年，我市一位公民通过重庆人大网提交了涉及《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》的审查建议。

　　这份审查建议在网上“一键提交”之后，地方国家权力机关的审查监督行为随即启动——市人大常委会备案审查工委会同市政府相关部门进行了研究，在准确掌握文件制定背景情况之后，将相关规定解释到位。

　　从2019年开始，市人大常委会开通了网上提交审查建议的功能。这意味着，重庆任何一位普通公民，除了可以书面提请审查建议外，还可以直接在网上提出，“一键”就能撬动地方国家权力机关的审查监督活动，全过程人民民主在重庆开始有了一种更为生动的实践。

　　备案审查“全覆盖”走在全国前列

　　过去，我市某区出台的宪法宣誓具体规定，未将乡镇人民政府任命的人员和区人民政府部门任命的人员纳入宣誓范围。这与《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》和《重庆市宪法宣誓实施办法》的规定不一致。

　　去年，市人大常委会备案审查工委在依职权审查时，发现了这个问题，立即建议制定机关及时修改并重新报备。

　　很快，该区人大常委会修订了这项规定，重新报备。

　　这是今年3月，市人大常委会备案审查工委在市人大常委会会议上，报告2021年备案审查工作情况时，以列表的形式汇报案例中的一个。这也是市人大常委会连续第4年听取备案审查工作情况的报告。

　　报告记录了重庆加强“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作轨迹——

　　过去一年来，重庆各文件制定机关依照法定权限和程序开展规章和其他规范性文件制定工作，向市人大常委会报备文件116件。经形式审查，备案登记规范性文件116件，其中市政府规章10件、其他文件13件，市政府办公厅文件48件，市高法院文件3件，市检察院文件2件，区县人大常委会文件40件。此外，通过集中清理补充报备规范性文件46件。各文件报备机关自觉接受市人大常委会监督，继续规范备案材料、目录报送和报送形式等方面的管理，报备准确率100%，及时率85%。

　　与此同时，我市的电子报备工作也向纵深推进。从去年1月起，我市“两院”规范性文件正式通过备案审查信息平台报备。备案审查信息平台也向乡镇一级延伸，截至去年12月底，各乡镇人大和政府通过平台集中报送规范性文件2182件，重庆实现了市、区县、乡镇三级规范性文件电子报备“全覆盖”。这在全国也走在前列。

　　现在，公民可以通过重庆市人大常委会公报和重庆人大网查询上一年度备案的规范性文件目录，还可通过重庆人大网在线提交审查意见。2021年以来，市人大常委会共收到公民审查建议4件。

　　“我们牢牢把握合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，对审查中发现的问题充分研究、逐级汇报、分类处置。”市人大常委会备案审查工委副主任李媛表示，在审查研究工作中，对每一件可能存在问题的规范性文件，都充分征求制定机关意见，并根据需要通过座谈会、论证会、书面函等方式，听取国家机关、社会团体、企事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见。2021年我市共召开规范性文件审查座谈会、论证会5次，听取专家意见建议20余人次。

　　“全覆盖”成为推动重庆全面贯彻实施宪法法律的一个支点，重庆的备案审查工作也在加强制度建设的基础上，进入了提质增效阶段。

　　专项审查“纠错”与“促进”并重

　　打开重庆市公共资源交易网，可以查询到“重庆市无偿献血者意外伤害保险及供血责任保险服务”的中标结果。

　　根据保险条款，我市的无偿献血者在保险期内，如因意外事故身故或致残，最高可获赔偿5万元，并且在符合条件的情况下，还可获得门诊、住院等支出的保险赔偿。

　　保险之外，重庆市突发公共卫生事件应急指挥部也于去年印发《重庆市临床血液应急保障预案》，有效预防、及时应对采供血危机。

　　市卫生健康委也发布《重庆市卫生健康委员会关于做好荣获国家无偿献血奉献奖献血者激励工作的通知》。

　　上述3项献血相关政策的出台，都与备案审查工作的开展有关。

　　2020年，市人大常委会首次从专项审查法规配套规定的角度，“全面体检”28件交通和卫生健康领域地方性法规中74个条文的配套规定的制定和实施情况。2021年，市人大常委会又跟进落实2020年对交通和卫生健康领域地方性法规配套规定专项审查中需要整改处置的14个问题，采取书面发函、座谈会商等方式督促相关部门制定、修改或者废止有关配套规定，推动解决了一批实际问题。

　　“我们在审查时发现，《重庆市献血条例》中要求制定的3个配套规定没有制定，随即致函市政府办公厅及时处置。”市人大常委会备案审查工委工作人员了解到，3个配套规定未及时制定是因为存在部门衔接、政府财力等多方面困难。

　　其中，为献血者购买保险的难度很大。经过市人大常委会备案审查工委的跟踪督促，市卫生健康委会同财政部门反复测算，最终在财力允许范围内，为献血者购买了保险。

　　“这是一次‘纠错’与‘促进’并重的专项审查。”该名工作人员感叹，备案审查推动下，公民权益得到保障、部门工作得以推进，实现了“双赢”。

　　既监督“红头文件”又推动地方立法

　　重庆备案审查工作，既对“红头文件”进行监督，也推动了地方立法。

　　2021年，在对重点领域开展专项审查基础上，市人大常委会对我市现行有效的201件地方性法规（截至2020年12月底）配套规定的落实情况进行了全面清理。

　　经清理，共有156件地方性法规的463个条文需要制定配套规定。其中，市人大常委会对1个条文制定了1件配套规定，市政府及部门对364个条文制定了631件配套规定，重庆警备区对1个条文制定了1件配套规定，区县（自治县）政府对42个条文制定了842件配套规定。

　　目前尚有88个条文未制定配套规定，占总数的19%。未制定配套规定主要有三种情形：

　　一是因国家已有相关规定或现实情况已发生重大变化，63个条文已无必要制定配套规定。如《重庆市消防条例》第四十九条规定，消防技术服务机构管理办法，由市人民政府制定。实践中，可直接适用《应急管理部关于印发〈消防技术服务机构从业条件〉的通知》。

　　二是因工作推进不及时，20个条文的配套规定仍在起草过程中。如《重庆市道路交通安全条例》第十八条规定，下肢残疾的残疾人可以申请残疾人机动轮椅车登记，申请人的具体条件由市公安机关交通管理部门会同有关部门制定，文件制定机关目前正在开展广泛调研，拟于2022年底完成《重庆市残疾人机动轮椅车登记规定》的起草。

　　三是5个条文配套规定尚未纳入制定计划。文件制定机关提出因相关制定条件不成熟，建议暂不制定。

　　发现问题之后，市人大常委会通过了《重庆市地方性法规配套规范性文件制定工作监督办法（试行）》，鼓励地方性法规明确规定需要制定的配套规范性文件，与法规同步实施。这意味着“配套不及时”的问题将从制度层面得到规范。

　　今年3月30日，市五届人大常委会第三十三次会议表决通过的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，重点对“明确什么是规范性文件”“界定哪些主体需要报备”“细化审查方式和标准”“完善纠错程序和措施”等方面的内容进行了规范。

　　为增强监督实效，条例还建立了过错责任追究机制和通报及追责机制，规定“经人大常委会依法撤销的，由有权机关依法追究存在重大过错的制定机关及其主要责任人员的责任”“制定机关存在未依照本条例规定报送规范性文件、提供有关情况说明或者补充材料、反馈审查意见办理结果等情形的，由人大常委会办公厅通知制定机关限期改正；逾期未改正的，予以通报。情节严重的，人大常委会可以要求制定机关负责人作出说明，或者建议有关机关对责任人员追究责任”。